Nuestro sistema tributario aún es deficiente, no solo porque la presión tributaria es inferior a la de otros países de la región como Brasil (21.3%), Uruguay (20.9%) o Chile (18%), sino que en comparación con el 12% que alcanzó en 2000, solo creció en 2.4 puntos porcentuales en 2019. Aún más, por los embates de la pandemia se redujo al 13.2% en 2020.
Una serie de reformas tributarias fueron instauradas a principios de los noventa, parte de un proceso de recuperación económica después de un periodo hiperinflacionario que no hizo más que perjudicar las cuentas fiscales. En 1988 se dio un primer paso, con la descentralización de las funciones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y la creación de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (Sunat).
En siguientes etapas se propiciaron cambios en aras de una administración tributaria más eficiente: se llegó a derogar 64 tributos, se simplificó un sistema tributario que no hacía más que incentivar a la evasión por su alta complejidad y se crearon regímenes especiales para fomentar la pequeña empresa, como el Régimen Único Simplificado (RUS) y el Régimen Especial de Impuesto a la Renta.
Los resultados de esta restructuración fueron más que evidentes, pues se logró pasar de una presión tributaria de menos del 5% en el primer semestre de 1990 hasta un 14.1% como resultado anual de 1997. La alta dependencia del impuesto selectivo al consumo (ISC), especialmente aplicado a los combustibles, se redujo de una participación del 38% en 1987 hasta una del 14% en 2000; el impuesto general al valor pasa a representar el 48% de la recaudación en 2000, seguido del impuesto a la renta (IR) con una participación del 20%.
Actualmente, nuestro régimen mantiene la predominancia del IGV como principal fuente de recaudación, seguido del IR en todas sus categorías, pues ambos representaron el 80% de los ingresos tributarios del Gobierno central descontando devoluciones en el periodo 2015-2019. Sin embargo, los problemas de evasión y elusión persisten en altos niveles. Según datos de la Sunat, en 2017 se alcanzó un incumplimiento del IGV de un 36.3% y un incumplimiento al IR de 3.a categoría del 51.6%, ambos porcentajes inferiores al porcentaje chileno del 19.9% y el 39.2%, respectivamente.
Según el informe Las micro y pequeñas empresas en el Perú: Resultados en 2019, el 95% de las empresas en nuestro país corresponde a micro y pequeñas empresas (mypes); no obstante, su grado de informalidad asciende al 84% y la productividad de sus trabajadores es de tan solo el 6.3% de la productividad de una gran empresa, según cifras de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Si bien pertenecen a regímenes especiales para gravar su renta, las inscritas en el RUS o el RER fueron el 65%, pero solo aportaron el 2.5% de la recaudación por IR empresarial en 2019, mientras que aquellas bajo el régimen general representaron solo el 7% de las empresas contribuyentes, pero aportaron el 89% del IR empresarial.
Si uno de los principales problemas al recaudar es la informalidad y las tasas de evasión aún son altas, ¿no estamos frente a un problema de ampliación de base tributaria? Así, propuestas como la imposición de nuevas tasas impositivas no solo complejizan más el sistema, sino que son inviables e ineficientes.
En esa línea, la creación de un impuesto solidario, el cual tendría como objeto gravar las grandes riquezas, no solo afecta los principios constitucionales en materia tributaria, como el artículo 74, sino que no contempla errores como el gravar pasivos[1] o la doble tributación, pues ya existen el IR, el impuesto predial, los arbitrios y el impuesto a los ahorros que gravan la riqueza.
Tampoco es posible afirmar que tendría el efecto deseado. Si en los once países de la OCDE en los que se aplicó esta medida no se logró recaudar más del 1% del PBI, a excepción de Suiza, y en países como Colombia y Ecuador apenas se llegó al 0.6% y el 0.2%, respectivamente, ¿Cómo se espera obtener resultados favorables en un país con altas tasas de evasión, informalidad y baja productividad como el Perú? Además, no debemos olvidar los costos en los que se incurriría por fiscalización y supervisión del patrimonio gravado.
Como parte de su restructuración tributaria, la Sunat viene ejecutando un plan de transformación digital en aras de mejorar en términos de recaudación, control y servicios, así como en el diseño de políticas públicas. Los problemas son los mismos que hace varios años y la “solución” más sonada sigue siendo la ampliación de la base tributaria, para lo que se requiere un sistema tributario simplificado y fácil de entender, por lo que incrementar las tasas de formalización es clave.
Si se cree que los ingresos disponibles no bastan para continuar las labores estatales en beneficio de la población, basta revisar el Reporte de Eficacia del Gasto Público 2020 y el del primer trimestre de 2021 para darse cuenta de que el problema de fondo es la gestión y ejecución. No esperemos más y no tomemos caminos equivocados, que nuestro país necesita acciones concretas para el bienestar de su economía y su población.
[1] El patrimonio también puede componerse de préstamos y deuda.
