Conclusiones del Informe N° 01-2026-CF/ST.DEM – Informe de análisis de la Ley N° 32561 que modifica el régimen de pensiones militar y policial del Decreto Legislativo N° 1133, publicado por el Consejo Fiscal:
La Ley N° 32561 modifica el régimen de pensiones del personal militar y policial regulado por el DL 1133, incrementando tanto las tasas de aporte como los beneficios previsionales aplicables a los pensionistas y sus sobrevivientes. Si bien la norma busca mejorar las prestaciones de dicho personal y de sus beneficiarios, las medidas aprobadas generan obligaciones fiscales permanentes y crecientes para el Estado.
Las estimaciones de la DEM-STCF muestran que la Ley incrementaría el costo fiscal neto del régimen en aproximadamente S/ 46,0 mil millones en valor presente. Este mayor costo se explica principalmente por el incremento de la planilla de pensiones, estimado en S/ 38,9 mil millones, y por los mayores aportes del Estado, estimados en S/ 14,4 mil millones; efectos que solo serían parcialmente compensados por el aumento de los aportes del personal militar y policial, estimado en S/ 7,2 mil millones.
El impacto fiscal de la Ley será gradual, pero significativo, creciente y de largo plazo. En los primeros años, el efecto se concentrará en el mayor aporte estatal al régimen; sin embargo, conforme los afiliados pasen a la condición de pensionistas, el mayor gasto en pensiones aumentará en el tiempo. En un horizonte de 50 años, el costo fiscal incremental asociado a la Ley ascendería a S/ 16,1 mil millones, pudiendo alcanzar hasta 0,14% del PBI por año. En ese sentido, la norma bajo análisis incrementa el costo anual del régimen del DL 1133, medido 20 Además, luego de los incrementos remunerativos y pensionarios para el personal militar y policial establecidos en las leyes de presupuesto 2025, la proporción del presupuesto de los sectores Defensa e Interior destinados a pagos de planillas de personal activo y pensionario se incrementó a 80%, lo cual muestra que el presupuesto de esos sectores es ya de por sí bastante rígido. 16/27 Dirección de Estudios Macrofiscales – STCF como porcentaje del PBI en más de 1,5 veces. Ello evidencia que la norma introduce presiones permanentes y crecientes sobre las cuentas fiscales.
El incremento de los beneficios previsionales no guarda proporción con el aumento de los aportes. Esta diferencia deteriora el equilibrio financiero esperado del régimen y aumenta la dependencia futura de recursos del Tesoro Público. Como referencia, se estima que, para que el régimen del DL 1133 sea autosostenible con los beneficios que actualmente contempla, la tasa de aporte al sistema tendría que ascender a 42% de la remuneración. Dado que el aporte del afiliado equivale a 15% de su remuneración, el subsidio estatal necesario para financiar las pensiones sería equivalente a 27% de la remuneración, monto que representa casi el doble del aporte realizado por el afiliado. Visto de otra forma, el Estado financiaría con recursos del Tesoro Público prácticamente el 64% de las pensiones del personal militar y policial sujeto al DL 1133.
La Ley también profundiza las inequidades existentes entre los regímenes previsionales financiados por el Estado. Los regímenes militar y policial ya concentran una proporción elevada de los subsidios estatales en relación con el número de beneficiarios atendidos, y la Ley incrementa los beneficios de un grupo relativamente reducido frente a otros sistemas previsionales y programas sociales que cubren a más personas con menores recursos por beneficiario. Ello implica un costo de oportunidad para el Estado y reduce el espacio fiscal disponible para intervenciones previsionales o asistenciales de mayor cobertura.
Desde el punto de vista constitucional, se advierte que la Ley podría presentar indicios de inconstitucionalidad, al generar mayor gasto público por iniciativa congresal, crear obligaciones sin identificar fuentes de financiamiento y reintroducir un esquema de nivelación de pensiones con las remuneraciones del personal en actividad. Asimismo, limita la capacidad del Poder Ejecutivo para administrar la Hacienda Pública, preservar el equilibrio presupuestal multianual y, en consecuencia, garantizar la sostenibilidad fiscal. No obstante, corresponde a las instituciones competentes determinar de manera definitiva la constitucionalidad de la norma.
La Ley N° 32561 se enmarcar en un contexto de la proliferación de leyes con impacto fiscal adverso aprobadas por el Congreso de la República, práctica que está generando importantes desequilibrios fiscales y que impone serios retos para la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica.
En conjunto, la Ley N° 32561 genera riesgos fiscales relevantes, tanto por su costo directo como por el precedente que establece en materia previsional. Su implementación reduce el espacio fiscal, puede dificultar el cumplimiento de las reglas fiscales y añade presión sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano y largo plazo. Además, al crear obligaciones permanentes sin una evaluación integral de su financiamiento ni de su interacción con otras leyes de impacto fiscal adverso, contribuye a rigidizar el presupuesto público y a limitar la capacidad del Estado para reasignar recursos frente a nuevas prioridades. Por ello, cualquier mejora de beneficios previsionales debería evaluarse bajo criterios de sostenibilidad, equidad entre sistemas, disponibilidad efectiva de financiamiento e impacto agregado sobre las finanzas públicas.
El Informe completo:
