El presente documento contiene el análisis realizado por la Dirección de Estudios Macrofiscales (DEM) de la Secretaría Técnica del Consejo Fiscal (STCF) sobre el Comunicado N° 002-2024, en lo referido a los planes de endeudamiento de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML).
1. Antecedentes: Cumplimiento de las reglas fiscales subnacionales por parte de la MML
De acuerdo con el artículo 6° del Decreto Legislativo N° 1275, que aprobó el Marco de Responsabilidad y Transparencia Fiscal para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales (MRTF-SN)1, los gobiernos subnacionales deben cumplir dos reglas fiscales: la regla del Saldo de Deuda Total (SDT) 2 y la regla del ahorro en Cuenta Corriente (ACC).
La regla del SDT establece que el cociente entre el SDT y el promedio de los ingresos corrientes de los últimos 4 años no puede superar al 100%, mientras que la regla del ACC establece que la diferencia entre los ingresos y los gastos corrientes debe ser mayor o igual que cero.
De acuerdo con la norma, el incumplimiento de las reglas fiscales tiene como consecuencia la aplicación de una serie de medidas correctivas, entre ellas, la restricción de realizar operaciones de endeudamiento, ya sean con garantía o sin garantía del Gobierno Nacional 3
.
Por excepción, el MRTF-SN en su Sexta Disposición Complementaria Final establece que los gobiernos subnacionales que tengan dos calificaciones crediticias de por lo menos BBB+ 4, están exceptuados tanto del cumplimiento de las reglas fiscales, como de la aplicación de las medidas correctivas. Asimismo, estas entidades están habilitadas para gestionar operaciones de endeudamiento directas o garantizadas 5, 6.
En la práctica, el único gobierno subnacional exceptuado del cumplimiento de las reglas fiscales y de someterse a las medidas correctivas ha sido la MML pues dicha entidad cuenta con dos calificaciones crediticias por encima del BBB+ 7. No obstante, al calcular los parámetros de las reglas fiscales para la MML se observa que esta entidad sobrepaso el límite de la regla del SDT, de forma recurrente desde 2017.
En ese marco, el 27 de diciembre de 2023, la MML realizó una primera emisión de bonos sin garantía del Gobierno Nacional por S/ 1 205 millones (1er tramo). Entre las principales características de la emisión destacan el plazo (20 años), el período de gracia (2 años y medio) y la tasa de interés aplicable (10,1%) 8, entre otras que se describen en la tabla 2.
Posteriormente, el 22 de febrero de 2024, el Decreto de Urgencia (DU) N° 003-2024 suspendió temporalmente el segundo párrafo de la Sexta Disposición Complementaria Final del MRTF-SN, impidiendo que las entidades subnacionales que no cumplen los parámetros de las reglas fiscales, pero que tienen por lo menos dos clasificaciones crediticias favorables, tomen un mayor endeudamiento. Dicha disposición, impedía a la MML continuar con sus planes de endeudamiento anunciados.
El 29 de febrero de 2024, la MML publicó la Ordenanza Municipal N° 2604, la cual pretendió establecer la prevalencia de la autonomía económica y financiera de la municipalidad para determinar su capacidad de endeudamiento, por encima de lo regulado en el DU N° 003- 2024. Así, la Ordenanza en su artículo 3ro señala que se establece la inaplicabilidad del artículo 10 del DU N° 003-2024 para la MML; a fin de permitir endeudamiento garantizado con recursos propios hasta por S/ 4 mil millones.
Finalmente, el 23 de marzo de 2024, mediante el DU N° 006-2024, se modificó lo establecido en el DU N° 003-2024 y se volvió a autorizar que las entidades subnacionales que no cumplan las reglas fiscales pero que tengan clasificaciones crediticias favorables puedan gestionar operaciones de endeudamiento, siempre y cuando su SDT resultante no supere las 3,5 veces al promedio de sus ingresos corrientes de los últimos 4 años9 en 2024. De esta forma, la MML se encuentra habilitada nuevamente a continuar sus planes de endeudamiento, siempre y cuando tales operaciones no lleven a que el SDT supere el mencionado límite.
Los cuadros, anexos y otros comentarios que siguen, se puden ver en:
Veamos las conclusiones:
• El endeudamiento por S/ 1 205 millones, supondría un servicio de la deuda de aproximado de S/ 129 millones, monto que la MML ha podido manejar en los últimos años; y que podría pagarse considerando las proyecciones de los flujos excedentes de la MML. Pero, limitaría nuevo endeudamiento a las siguientes administraciones.
• El DU N° 006-2024 permite que el SDT de la MML supere los S/ 4 000 millones de soles en 2024, muy por encima de sus máximos históricos. En 2025, la MML podría completar su endeudamiento previsto de hasta S/ 4 000 millones, con lo que el servicio de la deuda de los siguientes 20 años se incrementaría hasta los S/ 390 millones, monto superior, por ejemplo, al gasto de capital ejecutado por la MML en 2023 (S/ 265 millones).
• El análisis de la capacidad de la MML para cumplir las obligaciones derivadas de sus planes de endeudamiento muestra que sin emisiones adicionales (únicamente los S/ 1205 millones) y sin la materialización de posibles contingencias, la MML tendría la capacidad para financiar tanto sus gastos no financieros proyectados como el servicio de la deuda adquirido.
• En el análisis de los otros escenarios, en los que se realizan emisiones adicionales entre S/1400 millones (escenario 2) y S/ 2795 millones (escenario 4), la MML no generaría suficientes recursos para financiar niveles “normales” de gasto no financiero y el servicio de la deuda. Por ejemplo, de completar sus planes de endeudamiento (escenario 4), la MML no tendría la capacidad financiera (generaría flujos negativos) para hacer frente a sus obligaciones en 18 de los 20 años de su deuda.
• Además, por el lado de los flujos excedentes para el pago del servicio de la deuda se encuentra que para el periodo de la 2024-2026, de la actual gestión municipal, los saldos de balance positivos explicarían los flujos excedentes de dicho periodo. En particular, con la operación de S/ 1 205 millones los flujos excedentes serían ligeramente negativos en el periodo 2027-2037. Dicho problema se ahonda cuando la MML emite más deuda; ya que, los flujos serían persistentemente negativos entre el 2026 y el 2043, es decir como consecuencia de un mayor endeudamiento al actual.
• La DEM encuentra que la emisión de bonos por S/ 1205 millones a una tasa de 10,1% anual (operación de diciembre de 2023) genera un costo financiero adicional de S/ 23 millones por año, respecto de que si la deuda se hubiese emitido con las condiciones financieras de los bonos soberanos (tasa de 7%). De forma acumulada, se estarían pagando mayores intereses por S/ 460 millones durante los 20 años que tiene de plazo la operación.
• El análisis de las clasificaciones crediticias de la MML muestra mucha disparidad entre las clasificaciones otorgadas por las empresas clasificadoras regionales (Pacific Credit Ratings y Apoyo y Asociados) y las de alcance global (Moody´s y Fitch), quienes le otorgan clasificaciones de entre 6 y 7 por debajo de las otras clasificaciones.
• Finalmente, se reitera que no es adecuado realizar excepciones al cumplimiento de las reglas fiscales basadas en clasificaciones de riesgo pues: (i) tales calificaciones normalmente consideran que la entidad evaluada incorpora un eventual rescate del Gobierno Nacional; y, (ii) el análisis de las calificadoras solo abarca a la deuda financiera.
Para tener en cuenta:
El Consejo Fiscal es una comisión autónoma y técnica del sector público, que fortalece la transparencia e institucionalidad de las finanzas públicas, a través del análisis y seguimiento de las políticas fiscales, su consistencia con el ciclo económico y la sostenibilidad fiscal.
El Consejo Fiscal emite opinión no vinculante a través de informes, en las siguientes materias:
- La modificación y el cumplimiento de las reglas macrofiscales y de las reglas fiscales de los Gobiernos Regionales y Gobiernos locales.
- Las proyecciones macroeconómicas contempladas en el Marco Macroeconómico Multianual.
- La evolución de las finanzas públicas de corto, mediano y largo plazo.
- La metodología para el cálculo del resultado fiscal estructural.
Imagen referencial, SAT Lima