En los últimos meses se ha puesto en debate la reforma del sistema de pensiones, y ha sido una de las prioridades de nuestro actual Congreso. El ultimo 26 de enero, la Comisión Especial Multipartidaria presentó de manera formal el Proyecto de Ley Marco de Creación del Sistema Integrado Universal de Pensiones, el cual deberá ser evaluado por una comisión ordinaria antes de ser presentado ante el Pleno, lo que ha generado que ocupe un lugar central en el debate político y técnico del país.
El proyecto de “reforma integral” del sistema de pensiones ha puesto en debate dos principales aspectos. El primero, vinculado a la creación de un Sistema Integrado Universal de Pensiones (SIUP) que se encontraría bajo la responsabilidad de un ente público de pensiones, el cual se encargaría de la afiliación, recaudación, formulación de políticas de inversión y de las prestaciones del sistema. El segundo, basado en el sistema de pilares múltiples, conformado por un pilar base o de pensión universal, un pilar contributivo o de pensión de acuerdo con el monto de aporte, y uno último adicional, de aportes voluntarios.
Muchos expertos señalan que el proyecto no realiza un adecuado diagnóstico de la realidad laboral y las restricciones fiscales del país. Por un lado, no brinda una clara estrategia para afrontar los verdaderos retos a los que actualmente se enfrenta nuestro sistema previsional, los cuales están determinados por nuestro mercado laboral. Asimismo, tampoco interioriza los retos a los que nos enfrentamos, como la informalidad laboral y las capacidades institucionales del Estado, los cuales condicionarían los resultados de esta reforma.
Se debe tomar en cuenta que los mayores costos del sistema de pensiones se encuentran en la administración de la recaudación, la cobranza y la entrega de las pensiones, y según este proyecto se trasladarían al ente público de pensiones. Al respecto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2019) recomienda que, para el diseño de un buen sistema de pensiones, se debe eliminar la competencia entre los sistemas público y privado, y promover la complementariedad de los dos componentes de una manera financieramente sostenible. Sin embargo, se destaca para el caso del Perú que mantener solo el sistema público no sería una solución óptima por los desafíos fiscales relacionados y la desconfianza en el sistema.
Según cifras del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la presión tributaria con respecto al PBI fue del 14.4% en 2019, y se estimó un 14.9% para 2020. Asimismo, se reportó en 2019 un déficit del 1.6% en los resultados del Sistema Público No Financiero (SPNF), mientras que en 2020 se estimó uno del 8.6%. La frágil situación fiscal, sumada a los bajos ingresos tributarios con respecto a países de la región de América Latina (22.8% según cifras de la OECD), nos hace vulnerables, por lo que es extremadamente riesgoso otorgar a un nuevo ente público la administración de un portafolio equivalente al 20% del PBI.
Por otro lado, se debe contemplar también el debilitamiento del Sistema Privado de Pensiones (SPP) en el tiempo, como la exoneración del aporte previsional a las gratificaciones en 2009, la posibilidad del retiro del 95.5% de los fondos al momento de la jubilación en 2016 y, en el marco de la pandemia de la COVID-19, el retiro de fondos previsionales. Por ello, es importante que el proyecto detalle los estándares que deben tener los gestores del nuevo sistema y responda si la creación de este ente público implicará la extinción de las AFP a mediano o largo plazo.
Otro elemento importante es la informalidad laboral que genera un bajo nivel de cobertura del sistema. Si bien en los últimos 5 años hubo una tendencia descendente en los niveles de informalidad laboral, estos aún siguen siendo altos. De acuerdo con cifras de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), en 2019, la proporción de la población ocupada en situación de informalidad alcanzó el 72.7%, lo que significa 12.9 millones de trabajadores. Cabe mencionar que, en el tercer trimestre 2020, la informalidad laboral fue del 73.7%.
El último punto, y el más polémico del proyecto, es la creación de un Fondo de Riesgo Compartido (FRC) al que iría una parte de los aportes de los afiliados. Si bien el proyecto no ha sido claro en el pilar solidario y su sostenibilidad, se resalta que este esquema debe tratarse con gradualidad. Por una parte, se vuelve al problema de la informalidad, pues no queda claro si el aporte del empleador para este fondo sería un costo adicional al generar un puesto de trabajo, que de por sí ya es alto. Es decir, incluir un aporte de los empleadores podría incrementar el costo de la contratación de las empresas formales, lo que agudizaría más la informalidad.
Finalmente, este proyecto de “reforma integral” no ataca los problemas del actual sistema de pensiones como la baja cobertura, las pensiones insuficientes y el sistema público insostenible. Ampliar la base de aportantes e incluir a la población informal constituye un desafío inmenso que requiere una verdadera reforma basada en análisis técnico y en la construcción de consensos políticos entre el Legislativo, el MEF, entidades como la SBS y el BCRP, el sector privado y, lo más importante, los propios afiliados. Por ello, es clara la necesidad de una reforma integral que resuelva los problemas centrales del sistema, pero no en este Congreso.