El proyecto de ampliación del aeropuerto internacional Jorge Chávez que en función de la última adenda, la séptima, suscrita de común acuerdo a fines del 2017, debió ayudar a iniciar las obras en su momento; se encuentra hoy con una “congestión” de tal magnitud, que puede ocasionar mucho daño a varias instituciones. Unos dicen que la congestión es “bronquial” producto de una externalidad como la pandemia del COVID, otros, insinúan que su causa tiene origen menos sanitario y más negligente.
Dentro de ello, los escándalos de febrero en el MTC, que costaron el cambio del ministro Juan Silva por Nicolás Bustamante Coronado, no le han quitado el halo de dudas y de gran expectativa que existe respecto de las acciones en este ministerio. Ello porque como veremos, el actual ministro de Transportes y Comunicaciones, cuando detentaba el cargo de secretario general a de febrero de este año, cursó un memorándum solicitando “el expediente y todos los actuados (antecedentes) respecto de la notificación de la controversia – Inicio del trato directo con arreglo a la cláusula 17.1 del contrato de concesión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez”.
Esta extraña intromisión, por decir lo menos, no solo conllevó una desagradable respuesta en su oportunidad, si no que lo deja con los “reflectores” puestos durante el tiempo que la decisión aún esté pendiente en la institución que hoy lidera. Pero hagamos un recuento de fuentes para ayudar a nuestros lectores a posicionarse respecto de la materia.
Primero, veamos la inversión dentro de este emprendimiento público-privado que tiene hoy más de veinte años y podría llegar ampliarse por veinte años más.
El inicio formal data en el gobierno del presidente Paniagua, pero toda la gestación fue durante el segundo gobierno del fujimorismo. A Dic 2017 de acuerdo con la página web de Lima Airport Partners – LAP, reportó una inversión total acumulada de US$ 399,2 Millones de dólares [1]. A esa fecha, durante el gobierno de PPK, se suscribió la séptima adenda que por mutuo acuerdo ponía orden a los términos entre el estado y el concesionario respecto del Jorge Chávez, no solo en lo referente a la construcción de la segunda pista, sino todos los detalles que consideraron relevantes respecto de la concesión a esa fecha.
Entre enero 2018 y diciembre 2019, LAP reporta que realizó inversiones por US$ 161.2 Millones adicionales. lo que significó que previamente a la pandemia había realizado una inversión acumulada de US$ 560.4 millones, equivalente al 35 por ciento del total de inversión estimado de US 1,600 Millones. Como se veremos esta cifra implica que el monto de inversiones siempre se mantiene impreciso y por ejecutar durante largos periodos de tiempo.
El monto de inversión se ejecutó a pesar de que desde el 25 de octubre del 2018 ya se tenía la entrega total de terrenos por parte del Estado, y no se concretó uno mayor porque la licitación convocada que tuvo ganador, por diferentes razones que dan para una tesis doctoral se terminó deshaciendo, para dar paso a una convocatoria por partes: una para la pista, otra para la torre y otra para el terminal. No olvidemos además que a la ceremonia asistió el expresidente Vizcarra, y por parte de LAP su gerente general el sr. Juan José Salmón, el mismo que comunicó en esa oportunidad, que había recibido la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte del SENACE. Pero…
¿Qué ocurrió entre la fecha de entrega de los terrenos y las convocatorias a las licitaciones que respaldan las actuales obras?
Una indicación nos la da la propia Contraloría General de la República. Ella reportó en sus actividades de control simultáneo producto de mega operativo de control regional al Callao a noviembre de 2020, encabezado por el propio Nelson Shack junto con un equipo de auditores, que “el acompañamiento no incluyó la construcción de un nuevo terminal de pasajeros”, parte del proyecto de ampliación del Jorge Chávez, “por encontrarse aún pendiente de adjudicación por parte de LAP”, y que los plazos máximos para concluir con la segunda pista y la torre de control vencían durante el 2022 [2].
Otro dato proviene de la convocatoria al proceso de licitación del “diseño y construcción” del terminal de pasajeros. Esta convocatoria fue comunicada “con bombos y platillos” por parte de LAP el 4 de febrero del 2021, como dio cuenta la prensa (diario gestión). Es decir, que pasados dos años y cuatro meses de la entrega formal de terrenos recién se convocó el proceso que debería haberse realizado bajo lo especificado en la Adenda #7, y por tanto a esa fecha no tenían definición del “diseño” del terminal de pasajeros y ni del responsable de construirlo.
En la entrevista concedida por el CEO de LAP, sr. Juan José Salmón a Semana Económica [3] a fines de enero de este año, él explicó entre otras cosas, “las razones por las que no podrían regresar al plan maestro de desarrollo aeroportuario original”, porque el préstamo que concertaron estaba “exclusivamente dedicado a la ampliación” e informó públicamente que “le plantearon al MTC la posibilidad de incorporar triggers de demanda de acuerdo a los principales procesos dentro del aeropuerto y la posibilidad de entregarles de manera anual proyecciones de trafico elaboradas por una empresa independiente y de primer nivel”. Finalmente manifestó que esperaba lograr un entendimiento porque estimó que “el plan original no es uno que refleje el crecimiento razonable para la industria”. Sin embargo, no dijo absolutamente nada del estado del proceso de licitación o de los términos del diseño para el aeropuerto.
Respecto de la solicitud de modificatorias al plan original incorporando triggers de demanda, fue rechazada por la Dirección General de Aviación Civil y la Dirección General de Programas y Proyectos de Transporte mediante resoluciones correspondientes. Hay que precisar la incorporación de gatilladores de demanda, contravienen una posición previa en la adenda #7 donde expresamente se retiró “el anexo 19 referido a los gatillos de demanda que determinarían la necesidad de ejecutar las mejoras eventuales para satisfacer los niveles de calidad de servicio establecidos en el contrato”.
Por un lado, detrás de la incorporación de gatilladores de demanda está el concepto de compartir riesgos sobre situaciones posibles de ser previstas.
Es decir, sobre cosas que son susceptibles de negociarse, como se hizo en la última adenda, y que no siempre implica una aceptación, porque conlleva trasladar riesgos y costos al concedente, cuando este no tiene posibilidades de incidir en aumentar su participación en los beneficios o ingresos que genera el concesionario. Por ello en teoría económica, la ocurrencia de externalidades, positivas o negativas, durante el periodo de una concesión, usualmente no es trasladable al concedente por qué implica un desbalance cuando no se tiene previsto reciprocidad cuando hubiese beneficios [4].
Además de estas consideraciones de orden general, lo precisado durante webinar [5] conjunto realizado en junio 2021 entre Colegio de Ingenieros del Perú y Lima Airport Partners, y donde participaron funcionarios de LAP entre ellos la Arq. Adriana Sierra, funcionario de LAP da muchas luces. En esa oportunidad indicó que LAP tuvo que tomar decisiones relacionadas al nuevo terminal de pasajeros [6], las mismas que cito textualmente: “una de las decisiones tomadas para poder darle continuidad a este proyecto, por qué como han comentado mis compañeros y como hemos visto a través de esta exposición nosotros no nos hemos detenido. Ha sido, como poder entregar este terminal a tiempo, y sobre todo, dentro de un esquema de incertidumbre de no saber cómo se regularizará el flujo de pasajeros”.
Es evidente que los plazos eran insuficientes para entregar un proyecto dimensionado de acuerdo a la demanda requerida por la sociedad independiente de la ocurrencia de hechos fuera de previsiones y que la solución propuesta por LAP, modificar el plañimiento original y operar con dos terminales durante 10 años para luego tener sustitución completa, tiene grandes complicaciones, dado que el antiguo terminal ya sostiene una operación de 18MM de pasajeros y la nueva construcción solo se “haría” por 17MM para completar los 35 millones de pasajeros. Eso significará no solo menores ingresos por transferencias para el Estado referidas a que no se haría una plena explotación comercial del antiguo terminal (costo de oportunidad), sino que además se sigue ampliando los beneficios al concedente con la explotación de un activo público con un monto de inversión siempre bajo.
Adicionalmente como mencionamos al inicio, el actual ministro de Transportes y Comunicaciones Nicolas Bustamante Coronado, al 1ero de febrero de este año, cuando detentó el cargo de confianza designado por el ex Ministro Juan Silva, como Secretario General del MTC, curso el memorándum #0143-2022-MTC/04 dirigido a la Dirección General de Programas y Proyectos de Transporte dependiente del Vice Ministerio de Transportes, solicitando “el expediente y todos los actuados (antecedentes) respecto de la notificación de la controversia – Inicio del trato directo con arreglo a la clausula 17.1 del contrato de concesión del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez”; recibiendo como respuesta una negativa firmada por el Bartolomé Cueva Director General de Programas y Proyectos, indicando que “por reglas de trabajo de negociación entre el MTC y LAP se acordó la confidencialidad del contenido de hojas de trabajo, hasta la culminación de dicha negociación” y que debía canalizar su pedido a través del despacho del viceministro de Transporte. Obviamente la dependencia funcional a cambiado, dado que el Bustamante Coronado es el actual ministro de Transportes y Comunicaciones y por lo tanto le debe haber podido reportar todos los detalles.
Por todo lo mencionado, ¿si se llega a una solución implicará que se ha perfeccionado una situación no ética o incluso ilegal?
Eso se verá con el transcurrir de los días, porque lo que es totalmente seguro, es que no hay argumento que justifique, económicamente hablando, asumir impactos por externalidades negativas, que no solo son posibles a futuro sino que en este caso son tan ciertas como la pandemia del COVID, y menos aún sin reciprocidad prevista ante posibles beneficios futuros.
Por otro lado, de “hacerlo”, un ministro de la gestión de Perú Libre habrá realizado acto de “magia” al resolver sobre base de documentos técnicos y legales firmados por funcionarios nombrados durante el gobierno de Sagasti, respecto sobre un negocio de miles de millones por los próximos veinte años, iniciado con el fujimorismo, pero con “controllers” nombrados por PPK. Está claro que el que descuida pierde. ¿No creen?, Por mi parte creo que solo saldrá una nueva consulta, esta vez a otra parroquia para ampliar el plazo por otros treinta días o ¿Será el Jorge Chávez la próxima tentación chotana?
Un Informe Especial de Luis Zolla, en Twitter @ProyectoD5
[1] https://www.lima-airport.com/esp/lap-negocios-y-proyectos/informacion-financiera/inversiones
[2] De acuerdo con lo reportado en la página de la contraloría, “la construcción de la segunda pista de aterrizaje debe estar terminada y lista para operar a más tardar a los 4 años contados desde la entrega total de las áreas destinadas para la ampliación del aeropuerto, es decir, el plazo máximo para su construcción es octubre de 2022. Esta obra permitirá reducir el tiempo de espera de los aviones que llegan al terminal, mejorando el flujo de salidas y llegadas en un 50% aproximadamente”. https://www.gob.pe/institucion/contraloria/noticias/315905-n-921-2020-cg-gcoc-contraloria-realiza-control-simultaneo-a-obras-de-ampliacion-del-aeropuerto-jorge-chavez
[3] https://semanaeconomica.com/sectores-empresas/infraestructura/lap-aeropuerto-jorge-chavez-plan-maestro
[4] Para un mayor detalle de las externalidades, sus condiciones e implicancias en la provisión de un bien público recomendamos Microeconomía III Tema 4 Externalidades y bienes públicos
https://ocw.unican.es/pluginfile.php/3507/course/section/3211/tema_04.pdf
[5] Esta publicado en el canal en YouTube del Colegio de Ingenieros del Perú.
https://www.youtube.com/watch?v=_pyLBWSdW8I&t=2819s
[6] minuto 51, 43 seg. del webinar.
