Contrario a lo que algunos sectores proponen, de fortalecer o volver al reparto para tener mayor solidaridad en el sistema de pensiones, la experiencia de América Latina es muy clara para mostrar que estos sistemas han sido regresivos y poco solidarios.
En primer lugar, existe un alto porcentaje de afiliados que llegan a la edad de pensión por vejez, que no cumplen los requisitos y no reciben pensión, perdiendo parcial o totalmente sus aportes. En su gran mayoría corresponden a trabajadores de menores ingresos, vulnerables y mujeres.
Considérese los ejemplos de las ex cajas de previsión en Chile, o el sistema de reparto administrado por la ONP en Perú o el sistema antiguo de reparto en El Salvador, donde entre un 50% y 66% de los afiliados no obtiene pensión y pierde parte o la totalidad de los ahorros.
Aún más, un estudio del BID muestra que, en la mayoría de países con sistemas de reparto y beneficio definido, se otorgan subsidios a los afiliados que logran recibir pensión, es decir, los beneficios superan actuarialmente a los aportes realizados. Y dichos subsidios favorecen a los sectores que menos lo necesitan, porque crecen con los niveles de ingresos de las personas, es decir, son regresivos.
Lo que es más grave, el Estado debe gastar cuantiosos recursos para financiar estos subsidios que no llegan a personas que no obtienen pensiones o no participan en el sistema porque, entre otras razones, están en la informalidad, fenómeno muy grave en nuestros países.
Las propuestas de sistemas de reparto o acumulación colectiva de fondos, beneficios definidos y administración pública centralizada, tendrían graves consecuencias negativas sobre los sistemas de pensiones a largo plazo.
Los afiliados pierden sus derechos de propiedad, ya no dispondrían de sus ahorros para financiar sus pensiones, dejar herencia o retirar los fondos. Tampoco podrían elegir quien administra los ahorros, porque operaría una sola entidad pública.
Son los poderes ejecutivo y legislativo quienes decidirían el destino de los fondos colectivos, los beneficios que se entregarán y la forma en que se distribuirán al interior de una generación o entre generaciones. Ellos concentrarían el poder de decisión, que antes estaba disperso o atomizado en los afiliados y sus decisiones individuales. Además de la disminución de las pensiones a largo plazo y la inseguridad en el cumplimiento de las promesas, situaciones que se exacerbarán en el futuro dadas las tendencias demográficas y las restricciones fiscales que experimentará nuestra región, las experiencias de América Latina muestran que existen riesgos significativos dadas las características estructurales de los sistemas que algunos proponen.
Riesgos de la colectivización de la propiedad de los fondos
Los riesgos de la implementación de fondos colectivos se manifiestan a medida que los sistemas maduran. La propiedad colectiva expone los recursos previsionales al peligro que sean destinados a objetivos ajenos a los sistemas de pensiones. La propiedad es de todos y no es de nadie. Es atractivo políticamente desviar estos fondos a usos con alto impacto de corto plazo.
En el antiguo sistema de reparto de México, las cotizaciones fueron destinadas inicialmente a un fondo e invertidos. Sin embargo, las autoridades cayeron pronto en la tentación de utilizar estos recursos para otros fines. O el Instituto Peruano de Seguridad Social que administraba antes el sistema de pensiones, en el cual los fondos de pensiones se destinaron al financiamiento de otros objetivos.
También existe el riesgo que las inversiones sean influenciadas por presiones políticas, destinando recursos a inversiones subóptimas o perjudiciales para obtener una adecuada rentabilidad y seguridad de los fondos de pensiones. Por ejemplo, en el Fondo de Garantía de Pérdida de propiedad individual, el poder legislativo decide destino de los fondos No se puede elegir quién administra los fondos y la distribución de beneficios queda definida por las leyes dictadas por el Congreso.
La sustentabilidad en el sistema de reparto de Argentina se ha invertido en préstamos a provincias y programas sociales que están subsidiados y son de dudosa cobrabilidad. Adicionalmente, la propiedad colectiva y la acumulación de recursos cuando existen pocos pensionados y muchos cotizantes, genera incentivos para otorgar beneficios por encima de lo que es actuarialmente razonable y sostenible a largo plazo.
Esto genera importantes transferencias intergeneracionales, en favor de las primeras generaciones (abuelos), pero en perjuicio de las futuras generaciones (sus hijos, nietos y bisnietos), lo que tiene atractivos dividendos políticos a corto plazo, pero enormes perjuicios para los sistemas de pensiones a largo plazo.
Más grave aún, la experiencia de América Latina muestra que la falta de derechos de propiedad individual, ha perjudicado a los trabajadores de menores ingresos y más vulnerables, y favorecido a sectores con mayor poder de presión que logran mejores beneficios sin realizar los correspondientes aportes, generando inequidad y desincentivos a la cotización.
La colectivización de los fondos es, además, contraria a la evidencia que se acumula en nuestros países de una mayor conciencia y valoración de la propiedad individual por parte de los afiliados.
Por otro lado, la definición ex ante de beneficios a largo plazo, como son las pensiones, tiene el riesgo que los recursos necesarios para otorgarlos varíen dependiendo de la evolución, entre otras variables, de las tendencias demográficas. Esto ha llevado a países como Holanda, a decidir dejar atrás los fondos colectivos y los beneficios definidos y transitar hacia contribuciones definidas con capitalización individual.
Dado que el Estado garantiza los beneficios y financia los déficits, las pensiones de las distintas generaciones son altamente dependientes de las limitaciones del presupuesto público. Existe un alto riesgo que los beneficios y sus condiciones sean alterados por una evolución financiera desfavorable, tal como ha ocurrido en muchos sistemas de beneficios definidos alrededor del mundo.
La experiencia de América Latina muestra también que existe el riesgo que los beneficios se desconecten de los aportes que realizan los trabajadores, generando incentivos para eludir cotizaciones y falsificar derechos a los beneficios. Como no es posible minimizar el riesgo político de cambios a los beneficios, la promesa de beneficios definidos a largo plazo es una ilusión, especialmente para los trabajadores más jóvenes.
Por otra parte, una administración pública centralizada legaliza un monopolio, perdiendo los afiliados su libertad de elección, con el riesgo que la institución pública no tenga incentivos para mejorar la calidad de sus servicios y reducir los costos de administración. Además, el Estado asume roles tanto de administrador, regulador y fiscalizador, lo que pone en riesgo la objetividad de la labor de regulación y supervisión.
Existe también el riesgo de conflictos de interés en la gestión de inversiones y de que los portafolios sean influenciados por presiones políticas. Adicionalmente, la experiencia de nuestros países indica que cuando existe administración pública centralizada se registra mayor opacidad sobre el funcionamiento del sistema y sus resultados.
En los regímenes de reparto de Perú, organismos internacionales han concluido que no existe certeza del costo fiscal del pago de pensiones, lo que hace compleja la proyección de la sostenibilidad del Sistema Nacional de Pensiones.
