La confiscación de los fondos de pensiones realizada en Argentina en 2008 es un caso de populismo extremo y hasta ahora, único en la experiencia mundial por las condiciones en que fue implementada.
Las verdaderas razones para la confiscación fueron políticas y también la necesidad del gobierno de contar con mayores recursos financieros. Fue realizada a pesar que los trabajadores prefirieron el sistema de capitalización individual a través de sus decisiones de afiliación.
La reforma estructural se hizo sin estudios actuariales, con escaso debate público y sin la participación de técnicos y grupos de interés. De hecho, su tramitación parlamentaria se concretó en un plazo inferior a dos meses.
La administración del nuevo sistema adolece de falta de transparencia y autonomía frente al gobierno de turno. Además, no existe una entidad técnica y especializada de fiscalización y las entidades existentes de control tienen fuerte influencia política.
La experiencia post nacionalización muestra que las pensiones y tasas de reemplazo del sistema no han mejorado y que existe alta inseguridad respecto a la capacidad de pago de las futuras pensiones que recibirán los trabajadores. Ello por la insostenibilidad financiera del sistema, el vaciamiento del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) y porque la situación se agravará en el tiempo debido a las tendencias demográficas que afectan a los sistemas de reparto. Todos estos problemas han llevado a que el sistema de pensiones argentino sea muy mal calificado en comparaciones internacionales.
De hecho, en el Índice Global de Pensiones de Mercer CFA Institute 2020 se ubicó a Argentina en el penúltimo lugar entre 39 países, recibiendo sus peores calificaciones en sostenibilidad e integridad. Por lo tanto, el caso argentino muestra un camino equivocado que no deberían seguir otros países de América Latina ni del mundo.
El caso argentino de confiscación de los fondos de jubilaciones y pensiones por parte del gobierno es hasta ahora único en el mundo. Significó el traspaso al régimen de reparto del total de los ahorros previsionales acumulados durante 14 años por los afiliados en sus cuentas individuales, más de USD 31.000 millones de ahorros obligatorios y voluntarios, equivalentes aproximadamente a un 12 % del PIB.
El objetivo de esta Nota de Pensiones de la Federación Internacional de Asociaciones de AFP es compartir los principales aspectos de la denominada re-reforma, que concluyó con la eliminación del sistema de capitalización individual en el 2008, y analizar, con la limitada información disponible, ¿Dónde fueron a parar los fondos de pensiones que eran propiedad de los afiliados?
Esta nota de pensiones está elaborada en base a la presentación realizada por Rodrigo Acuña R., consultor y asesor externo de FIAP, en un webinar FIAP realizado en septiembre del 20211 , en base a publicaciones de especialistas argentinos y de otros países y en informes de organismos internacionales, que están citados al final de esta nota de pensiones.
Cuando en 1994 se creó en Argentina el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, del cual formó parte el sistema de capitalización individual, no se cerró el sistema de reparto, sino que ambos operaron en competencia. En esta competencia el reparto no tuvo buenos resultados, hasta que la capitalización individual fue eliminada en 2008.
En Estudio -cuyo contenido completo se encuentra en el archivo al final del presente artículo-, se puede observar que el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJJP) estaba conformado en esa época por un primer pilar redistributivo que otorga una Prestación Básica Universal, financiada con una cotización de cargo del empleador que, en teoría, es de 16% del salario, pero que en la práctica es menor.
Existía un segundo pilar contributivo obligatorio, que se financiaba con el aporte de 11% del salario de cargo de los trabajadores. En este segundo pilar competían el sistema de reparto, beneficios definidos y administración pública monopólica, con el sistema de capitalización individual de contribuciones definidas administrado en competencia por las AFJP (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones).
En este segundo pilar los trabajadores podían optar entre ambos sistemas; quienes no lo hacían quedaban por defecto en el sistema de capitalización individual.
Adicionalmente, durante la transición se otorgaba una “Prestación Compensatoria” por las cotizaciones que los trabajadores habían realizado al esquema antiguo de pensiones. Es importante destacar que, para obtener la prestación básica universal y la prestación adicional por permanencia en el sistema de reparto, se exige cumplir con 30 años de aportes y una edad de 65 años los hombres y 60 las mujeres.
Como se observa en el Informe, los trabajadores argentinos prefirieron el sistema de capitalización individual por sobre el sistema de reparto. En 1994 aproximadamente un 60% estaba afiliado a capitalización individual y un 40% a reparto, pero a lo largo del tiempo fue aumentando la preferencia por capitalización individual hasta el año 2004, en que más del 80% estaba en el sistema de AFJP.
Las razones que explican esta preferencia son fundamentalmente las malas experiencias vividas con el sistema de reparto, la exigencia de cumplir con 30 años de aportes para obtener las prestaciones en este sistema, la afiliación por defecto a capitalización individual de quienes no elegían sistema y las ventajas propias de la capitalización individual.
Más adelante se verá que, a partir del 2005 y especialmente durante el año 2007, el gobierno adoptó una serie de medidas para alentar el traspaso a reparto, lo que fue un fracaso, pues solo se logró que entre un 5% y 10% de los aportantes decidiera hacerlo, hasta que en 2008 el sistema de capitalización individual fue eliminado con la re-reforma del sistema de pensiones.
Entre las principales razones que se argumentaron para terminar con el sistema de capitalización individual estuvo la protección de los afiliados y pensionados ante la desvalorización de las inversiones debido a la crisis financiera internacional del 2008.
Entre mayo y octubre de dicho año se produjo una caída de 28% en el valor de los activos de los fondos de pensiones. Sin embargo, esta caída se explicó fundamentalmente por la desvalorización de los títulos públicos argentinos y de las acciones de empresas locales.
La inversión en el extranjero era solo del orden de 6% en esa época. Además, al contrario de lo que se argumentó, fue la confiscación de los fondos y la creciente exposición a títulos públicos argentinos y a otras inversiones locales la que provocó una pérdida permanente en el valor de las inversiones, como ha sido reconocido en una publicación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Estas pérdidas permanentes contrastan con lo sucedido en otros países con sistemas de capitalización individual, en que la pérdida fue solo temporal. Por otra parte, lejos de lo argumentado por los impulsores de la re-reforma, la rentabilidad de los fondos de pensiones administrados por las AFJP fue bastante razonable, mientras que el desempeño de las inversiones en el régimen público ha sido deficiente, no solo por los resultados alcanzados, sino también por la falta de transparencia que dificulta la evaluación de dichos resultados.
De acuerdo con información del señalado documento del BID, la rentabilidad real anual de los fondos administrados por las AFJP fue de 12% entre agosto de 1994 y mediados del 2000.
Posteriormente, hubo eventos que afectaron negativamente los resultados de las inversiones de los fondos de jubilaciones y pensiones, que no fueron responsabilidad de las administradoras.
Es el caso de la cesación de pagos de la deuda pública argentina en 2001 y el proceso de canje de bonos del gobierno a un tercio de su valor nominal que debieron aceptar las AFJP a partir del 2005. Además, hubo limitaciones a la diversificación de los fondos que también incidieron negativamente sobre la rentabilidad y volatilidad de las inversiones, como el límite máximo de 10% de inversión en el extranjero o la exigencia de invertir un porcentaje mínimo en proyectos productivos o de infraestructura.
Diversos especialistas argumentan también que el “manejo” del Índice de Precios al Consumidor (IPC) impactó la valorización de un porcentaje significativo de las inversiones de las AFJP que estaban colocadas en títulos públicos.
Adicionalmente, la resistencia de las autoridades para dotar a las inversiones de largo plazo de mecanismos de indexación a las variaciones de precios, afectó la protección de los ahorros previsionales contra el riesgo de inflación.
Se estima que el “manejo” del IPC permitió que el gobierno ahorrara USD 16.000 millones solo entre enero de 2007 y marzo de 2009, por diferencias en el pago de intereses.
Con todo, la rentabilidad real promedio anual de los fondos de pensiones gestionados por las AFJP fue de 7% entre agosto de 1994 y octubre de 2008, es decir, todo el periodo en que operó el sistema de capitalización individual.
Otro argumento que se utilizó para impulsar la eliminación del sistema de capitalización individual fue el cobro de altas comisiones por parte de las AFJP. Sin embargo, excluyendo el costo del seguro de invalidez y sobrevivencia, las comisiones cobradas por las AFJP experimentaron una tendencia descendente a través del tiempo, hasta que en abril del 2007 fueron fijadas por la normativa en un máximo de 1% del salario.
Por otra parte, si bien la ANSES, que administra el sistema de reparto, no puede cobrar comisiones, si incurre en costos de administración. Aunque no existen cifras públicas que permitan evaluar la razonabilidad de estos costos, según algunos especialistas argentinos la institución habría aumentado su dotación y remuneraciones en forma sideral, pero por falta de transparencia de los registros esto no puede ser evaluado como si ocurría con las comisiones que cobraban las AFJP.
Una razón adicional que se presentó para eliminar el sistema de capitalización individual fue su impacto sobre las finanzas públicas. Se argumentó que el Estado debió complementar de su presupuesto los recursos necesarios para el pago de las prestaciones del sistema de reparto, ante el desvío de parte de las cotizaciones previsionales a las AFJP.
Entre 1995 y 2007 el déficit del sistema jubilatorio fue en promedio de un 2,1% del PIB. Sin embargo, las cifras de analistas especializados y de organismos internacionales muestran que el déficit fiscal de la transición al sistema de capitalización individual se había reducido significativamente en el tiempo, siendo casi nulo hacia el 2003.
Además, estimaciones del Banco Mundial concluyeron que la mayor parte del déficit del sistema de reparto se explicaba por otras causas, la reducción de las aportaciones de los empleadores y la absorción de doce cajas provinciales deficitarias por parte del sistema de pensiones nacional.
También se argumentó que el sistema privado entregaba bajas tasas de reemplazo y no garantizaba un ingreso estable en la vejez. Ante este argumento, Castorina en 2010 y Urbiztondo en 2020 estimaron que las pensiones que podía entregar el sistema de capitalización individual eran superiores a los beneficios proyectados en el reparto. Ello a pesar de que normas transitorias redujeron las tasas de cotización a las cuentas individuales entre 2001 y 2007.
Además, se debe tener en cuenta que los afiliados traspasados al sistema de reparto deberán cumplir con 30 años de cotizaciones para obtener las prestaciones, lo que dejará fuera de los beneficios a un porcentaje relevante de los afiliados.
Por otra parte, las cifras publicadas muestran que las tasas de reemplazo del sistema de reparto no aumentaron con la reforma estructural del 2008, promediando 38% en los seis años anteriores a dicho proceso y 35% en los seis años posteriores.
Finalmente, se argumentó que los niveles de cobertura del sistema de capitalización individual no eran significativamente más altos que con el sistema anterior. Esta situación es atribuible fundamentalmente a la evolución macroeconómica de Argentina, a la alta proporción de trabajadores que no estaban obligados a cotizar en el sistema y a la importante proliferación de mecanismos de contratación informal.
Estos factores afectan tanto al sistema de capitalización individual como al sistema de reparto, pero en capitalización individual existen mayores incentivos a cotizar.
La verdadera razón principal para la confiscación de los fondos de pensiones fue la posibilidad de contar con mayores recursos para financiar programas que permitieran retener apoyo político, concediendo beneficios sociales amplios y generosos.
La crisis financiera internacional y sus efectos sobre los ahorros previsionales fueron solo un pretexto y una oportunidad única para el populismo, en un contexto en que estaban programadas elecciones provinciales y legislativas en el 2009 y presidenciales en el 2011.
Un ejemplo de la expansión de estos beneficios sociales generosos fue el otorgamiento, a partir de 2005, de las moratorias. Se trata de programas que permitieron a cerca de 4 millones de personas recibir prestaciones sin haber cumplido con el requisito de los 30 años de aportes. Estos programas tuvieron un costo fiscal de 15% del PIB entre 2006 y 2014.
Además, el gobierno tenía la necesidad de evitar una crisis fiscal en 2009, cuando Argentina debía pagar montos significativos de su deuda, en un contexto de caída de los precios de sus productos de exportación, de impedimentos para obtener nuevos créditos y de una política fiscal más expansiva para enfrentar la crisis de 2008-2009.
El intento del gobierno de la época de financiar parte del costo fiscal alentando a los aportantes a traspasarse al sistema de reparto fue un fracaso, a pesar de los incentivos entregados y de la amplia difusión de la opción, que incluso fue ejecutada y publicitada en un acto público en que el presidente Kirchner ejerció la opción.
Otra razón detrás de la confiscación fue la politización del manejo de las inversiones del ahorro previsional y la posibilidad de nombrar a directores en las principales empresas del país.
De hecho, se argumenta que uno de los objetivos de la confiscación de los fondos fue forzar la intervención del Estado en la administración y dirección empresarial, por medio de tenencias accionarias y de la nominación de dirigentes afines al gobierno como directores de las empresas en que están invertidos los recursos previsionales.
El Estudio completo en:
